一、政策背景

　　2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間實(shí)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

　　2015年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，提出對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確國(guó)土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任。

　　2015年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確我國(guó)將以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推進(jìn)確權(quán)法治化。

　　2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2020年，基本建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實(shí)的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，要切實(shí)加強(qiáng)與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度等相關(guān)改革的銜接協(xié)調(diào)。

　　2016年12月，原國(guó)土資源部會(huì)同中央編辦、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門(mén)，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)>的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2016〕192號(hào))，在全國(guó)12個(gè)省份開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，我省也是試點(diǎn)省份之一。

　　2019年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在總結(jié)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善確權(quán)登記辦法和規(guī)則的基礎(chǔ)上，推動(dòng)確權(quán)登記法治化，重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，清晰界定全部國(guó)土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界。建立健全登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，提升公共服務(wù)能力和水平。

　　2019年7月，《自然資源部 財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 水利部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)<自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法>的通知》(自然資發(fā)〔2019〕116號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)印發(fā)，該文件的附件《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)就全面鋪開(kāi)、分階段推進(jìn)全國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作做出了具體安排。按照該文件的要求，省自然資源廳組織編制了《湖南省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》(以下簡(jiǎn)稱“湖南方案”)。

　　二、工作目標(biāo)

　　一是明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主體;二是對(duì)登記的自然資源和自然生態(tài)空間劃分四條邊界：全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源之間的邊界。

　　三、 工作任務(wù)

　　《暫行辦法》和《工作方案》在總結(jié)全國(guó)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)全面開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作目標(biāo)、主要任務(wù)、時(shí)間安排、保障措施等作了具體規(guī)定，要求各省參照自然資源部開(kāi)展確權(quán)登記的流程和方法，組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)的確權(quán)登記工作?！逗戏桨浮吩诖丝蚣芟?，對(duì)我省自然資源確權(quán)登記工作做了具體安排：

　　1.登記內(nèi)容。自然資源確權(quán)登記是對(duì)自然資源的所有權(quán)和全部自然生態(tài)空間進(jìn)行登記，所有權(quán)分為全民所有(國(guó)家所有)和集體所有，國(guó)家所有權(quán)的行使方式分為兩種：中央政府直接行使、委托地方政府或相關(guān)部門(mén)代理行使。目前，全民所有自然資源資產(chǎn)中央政府行使所有權(quán)和委托地方政府代理行使所有權(quán)的資源清單(以下簡(jiǎn)稱“資源清單”)尚未出臺(tái)，相關(guān)改革試點(diǎn)正在進(jìn)行中。“自然資源登記單元”是自然資源確權(quán)登記的基本單位。

　　2.登記主體和登記管轄。《暫行辦法》規(guī)定自然資源確權(quán)登記由自然資源主管部門(mén)(登記機(jī)構(gòu))以分級(jí)和屬地相結(jié)合的方式進(jìn)行登記管轄，自然資源部負(fù)責(zé)中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記，各省負(fù)責(zé)組織開(kāi)展由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記工作。

　　《湖南方案》明確省、市縣自然資源主管部門(mén)是自然資源確權(quán)登記的登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記工作，由于 “資源清單”尚未出臺(tái)，因此，《工作方案》和《湖南方案》均無(wú)法對(duì)國(guó)家、省、市縣分別承擔(dān)確權(quán)登記的具體管轄對(duì)象進(jìn)行明確，只能以原則性語(yǔ)言加以描述，工作任務(wù)也可根據(jù)將來(lái)正式發(fā)布的資源清單進(jìn)行調(diào)整。

　　3.工作任務(wù)。在《暫行辦法》和《工作方案》的框架下，《湖南方案》將我省自然資源確權(quán)登記任務(wù)細(xì)化為七個(gè)內(nèi)容：

　　一是配合自然資源部的相關(guān)工作。自然資源部作為國(guó)家級(jí)登記機(jī)構(gòu)，在湖南境內(nèi)開(kāi)展由中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記，省、市縣各級(jí)各部門(mén)按照要求予以配合;

　　二是開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地的確權(quán)登記工作。2019年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確，自然保護(hù)地分為三類：國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園。其中，自然公園包括各類森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等。2017年9月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確“國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使”、“條件成熟時(shí)，逐步過(guò)渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使?！币虼?，《工作方案》中未要求省級(jí)政府對(duì)國(guó)家公園開(kāi)展確權(quán)登記，《湖南方案》也未將國(guó)家公園納入我省工作。

　　三是開(kāi)展江河湖泊等水流自然資源確權(quán)登記。

　　四是開(kāi)展?jié)竦?、草原自然資源確權(quán)登記。

　　五是開(kāi)展探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記。由于不同種類、不同規(guī)模的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量是分級(jí)評(píng)審，因此，各級(jí)登記機(jī)構(gòu)的登記管轄范圍也與之相對(duì)應(yīng)。

　　六是開(kāi)展森林自然資源確權(quán)登記。林地所有權(quán)、森林林木所有權(quán)已經(jīng)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范疇，《暫行辦法》規(guī)定已經(jīng)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的，不再重復(fù)登記?！豆ぷ鞣桨浮分幸髮?duì)尚未頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)的森林資源開(kāi)展確權(quán)登記，我省此種情況非常少，分級(jí)登記已無(wú)現(xiàn)實(shí)必要性。另外，對(duì)于已經(jīng)登記發(fā)證的國(guó)有森林資源，要做好林權(quán)權(quán)屬證書(shū)與自然資源確權(quán)登記的銜接，對(duì)所有權(quán)行使主體探索進(jìn)行補(bǔ)充登記，而林權(quán)登記是按照屬地登記的原則開(kāi)展的，因此，符合登記條件的森林資源全部由所在地進(jìn)行確權(quán)登記，而不再采取分級(jí)登記模式。

　　七是開(kāi)展自然資源登記信息的管理與應(yīng)用。要對(duì)登記信息及時(shí)更新，確保真實(shí)有效，并實(shí)現(xiàn)自然資源登記信息與相關(guān)部門(mén)的共享，服務(wù)于全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　四、 時(shí)間安排

　　1.關(guān)于工作任務(wù)。自然資源確權(quán)登記的類型分為四種：首次登記、變更登記、更正登記、注銷登記。《工作方案》規(guī)定從2019年到2023年，基本完成自然資源確權(quán)登記，2023年后通過(guò)補(bǔ)充完善的方式實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這個(gè)時(shí)間安排實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)首次登記的全覆蓋，而變更登記、更正登記、注銷登記則是日常性工作，無(wú)時(shí)間段的要求。鑒于我省方案2020年才正式印發(fā)，因此，我省自然資源確權(quán)登記的起始時(shí)間為2020年，其余時(shí)間安排與《工作方案》保持一致，并進(jìn)一步明確該時(shí)間安排是針對(duì)“首次登記”。

　　2.關(guān)于“全面實(shí)施階段”。由于“資源清單”尚未出臺(tái)，確權(quán)登記“分級(jí)管轄”中各級(jí)登記機(jī)構(gòu)的具體工作任務(wù)就無(wú)法具體化，因此，需要在上級(jí)的統(tǒng)籌下，各級(jí)登記機(jī)構(gòu)每年制定具體工作計(jì)劃，并采用了自然資源部要求的表述，即：“市縣級(jí)登記的自然生態(tài)空間和自然資源，市縣級(jí)登記機(jī)構(gòu)可先行開(kāi)展權(quán)籍調(diào)查等登簿前的相關(guān)工作，待清單正式出臺(tái)后，再由具有登記管轄權(quán)的登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登簿?！?/p>

　　五、 保障措施

　　1.關(guān)于組織領(lǐng)導(dǎo)。《工作方案》明確“自然資源部和省級(jí)人民政府是組織實(shí)施自然資源確權(quán)登記工作的責(zé)任主體”。自然資源確權(quán)登記涉及到各級(jí)政府代理行使國(guó)家所有權(quán)，將來(lái)還與自然資源資產(chǎn)收益的分配、離任審計(jì)等工作密切相關(guān)，且工作的開(kāi)展涉及多個(gè)部門(mén)，需要由各級(jí)政府做為責(zé)任主體統(tǒng)籌、督促開(kāi)展工作。

　　2.關(guān)于責(zé)任分工。自然資源確權(quán)登記是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，縱向上各級(jí)人民政府，橫向上自然資源部門(mén)和相關(guān)部門(mén)都要參與其中，才能把工作做好。

　　3.關(guān)于資金保障?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_：自然資源確權(quán)登記和權(quán)籍調(diào)查，根據(jù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，分別由中央財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任。

　　4.關(guān)于宣傳培訓(xùn)。自然資源確權(quán)登記涉及到國(guó)家、集體的切身利益，需要發(fā)動(dòng)全民參與，且需要打造一支專業(yè)化的登記隊(duì)伍。