湖南省人民政府辦公廳關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的實施意見

湘政辦發(fā)〔2023〕24號

各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機構(gòu)：

　　為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，全面落實中央關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見精神，加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)，經(jīng)省委、省人民政府同意，提出如下實施意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神和習近平總書記關(guān)于湖南工作的重要講話和指示批示精神，踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，政府主導、各方參與，完善生態(tài)保護補償政策和機制，加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調(diào)推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，做好碳達峰碳中和工作，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，為維護湖南生態(tài)安全，加快實現(xiàn)“三高四新”宏偉藍圖，建設(shè)中國式現(xiàn)代化新湖南提供有力制度保障。

　　（二）改革目標。到2025年，與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)的生態(tài)保護補償制度基本完備。以水、森林、草原、濕地、耕地、大氣等生態(tài)環(huán)境要素為實施對象，以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的分類補償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補償格局初步形成，生態(tài)保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)美麗湖南建設(shè)目標要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。

　　二、健全分類補償制度，做好重要生態(tài)環(huán)境要素保護

　　（一）健全水流生態(tài)保護補償制度。啟動長江流域禁捕水域漁業(yè)資源監(jiān)測，加強長江水生生物資源保護和生態(tài)環(huán)境修復(fù)。持續(xù)推進洞庭湖、湘江等重點水域水生生物增殖放流。嚴厲打擊非法捕撈行為，強化日常巡護，拓寬涉漁違法線索征集渠道。支持和引導市州、縣市區(qū)多渠道籌集資金，加強江河源頭區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水土流失重點防治區(qū)水土流失的預(yù)防和治理。

　　（二）完善森林生態(tài)保護補償制度。建立健全森林生態(tài)效益補償和天然商品林停伐管護補助標準動態(tài)調(diào)整機制。積極探索公益林和天然林差異化補償工作。加強天然林資源保護管理，推進天然林保護和公益林管理并軌，全面停止天然林商業(yè)性采伐，落實天然林停伐補助，加快構(gòu)建以天然林為主體的健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)。

　　（三）完善濕地生態(tài)保護補償機制。積極爭取將我省更多濕地納入國家重要濕地范圍并爭取國家支持，逐步實現(xiàn)洞庭湖等國家重要濕地（含國際重要濕地）生態(tài)保護補償全覆蓋，探索開展省級重要濕地生態(tài)保護補償工作。

　　（四）加強耕地保護補償。完善以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度。統(tǒng)籌資金開展綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點。按照國家統(tǒng)一部署，推廣保護性耕作，推進輪作休耕，因地制宜開展季節(jié)性休耕，繼續(xù)推動化肥減量增效工作。加快發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)，積極推廣有機肥，鼓勵對秸稈和畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行資源化利用。

　　（五）推進實施草原生態(tài)保護補償。開展基本草原試點，對基本草原實施更加嚴格的保護。推進落實草畜平衡和禁牧休牧制度，促進草畜平衡發(fā)展。探索對禁牧休牧草原實施生態(tài)補償。加大草原生態(tài)保護修復(fù)力度，推進退化草原修復(fù)治理。在巖溶石漠化區(qū)域探索種草、補植喬灌的治理方式。

　　三、完善縱向補償制度，加大生態(tài)安全重點地區(qū)保護力度

　　（一）加大縱向補償投入力度。加大省級各類生態(tài)保護補償資金投入力度，積極爭取國家對我省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付支持，努力爭取更多縣市區(qū)納入國家級重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助范圍。加大中央預(yù)算內(nèi)投資和專項債爭取力度，支持重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。充分考慮生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)以及原深度貧困地區(qū)實際，保持生態(tài)補償資金支持力度不減。

　　（二）完善省以下縱向補償機制。在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配時，實施差異化補償，加大對長江經(jīng)濟帶、徑流區(qū)及重點水源區(qū)域、洞庭湖等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)的支持力度，提高所在地政府的基本公共服務(wù)保障能力。落實國家自然保護地生態(tài)保護有關(guān)舉措，根據(jù)自然保護地規(guī)模與管護成效，加大對自然保護地的保護補償力度。積極向國家爭取將相關(guān)縣市區(qū)納入生態(tài)綜合補償試點范圍。開展長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)補償，促進綠心地區(qū)經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（三）強化縱向補償激勵約束。通過實施生態(tài)保護補償差異化的引導性政策和激勵約束措施，有效引導市州、縣市區(qū)人民政府加強生態(tài)保護。在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配時，將禁止開發(fā)區(qū)域面積、森林覆蓋率、生態(tài)保護紅線面積等相關(guān)指標納入分配因素。研究通過中央下達的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金和省級財政的激勵引導轉(zhuǎn)移支付資金，對吸納生態(tài)移民較多的地區(qū)給予補償。

　　四、健全橫向補償機制，促進生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)利益共享

　　（一）推進跨省橫向補償機制建設(shè)。落實中央關(guān)于建立長江全流域橫向生態(tài)保護補償機制的工作要求，推動既有跨省流域橫向生態(tài)保護補償制度穩(wěn)定運行和逐步完善。進一步拓展長江流域跨省流域橫向補償?shù)姆秶谥榻饔蛱剿鹘⒖缡M向生態(tài)保護補償機制，按照“成本共擔、效益共享、協(xié)同共治”原則，與周邊省份共商共建，明確補償方式及標準，落實各方權(quán)責和義務(wù)。

　　（二）推進省內(nèi)橫向補償機制建設(shè)。鞏固省內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)成果，完善支持政策，鼓勵市州、縣市區(qū)依據(jù)水質(zhì)、水量等要素加大橫向生態(tài)保護補償力度，對橫向補償機制運行有效并促進水環(huán)境質(zhì)量改善的市州、縣市區(qū)，給予資金獎補。鼓勵市州、縣市區(qū)探索對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等橫向補償方式，鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)產(chǎn)品實物量及質(zhì)量等因素，開展橫向生態(tài)保護補償。

　　五、發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償

　　（一）推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。制定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案，有序開展水流、森林、草原、礦產(chǎn)資源等自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立健全自然資源資產(chǎn)有償使用制度，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補償。適時調(diào)整湖南省礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準價。

　　（二）健全排污權(quán)交易制度。深化排污許可制改革，加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度。推動排污許可一證式管理、排污與碳排放融合、排污與電力消耗數(shù)據(jù)協(xié)同管理工作。深化排污權(quán)交易改革，完善排污權(quán)確權(quán)機制，培育優(yōu)化二級市場。

　　（三）推進碳排放權(quán)交易。建立全省碳排放報告與核查制度，落實好以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎(chǔ)的碳排放權(quán)抵消機制，主動融入全國碳排放權(quán)交易市場，完善配套管理制度，優(yōu)化配額分配方式，擴容市場主體。推動林業(yè)碳匯等生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)，建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制，探索跨區(qū)域碳匯交易合作機制，為生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換提供動能。

　　（四）探索水權(quán)和用能權(quán)交易。制定水權(quán)制度改革有關(guān)政策，完善區(qū)域、流域水量控制指標體系，加強水資源監(jiān)測體系建設(shè)，有序開展水權(quán)交易試點，引導推進多種形式的水權(quán)交易。研究建立我省用能權(quán)有償使用和交易機制，為融入全國用能權(quán)交易市場做好準備。

　　（五）拓展市場化融資渠道。探索建立綠色信貸風險補償機制，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)以排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益為基礎(chǔ)，開發(fā)權(quán)益抵質(zhì)押等融資工具，提高市場資源配置效率。支持期貨經(jīng)營機構(gòu)引導投資者參與碳排放權(quán)期貨交易。積極爭取綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)試點，推動生態(tài)保護補償融資機制與模式創(chuàng)新。推動應(yīng)對氣候變化投融資試點。完善綠色金融組織體系，支持金融機構(gòu)設(shè)立綠色金融專營機構(gòu)，引導激勵專業(yè)化中介機構(gòu)參與綠色金融中介業(yè)務(wù)。鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機構(gòu)發(fā)行綠色債券，引導金融機構(gòu)加大對綠色債券的承銷力度。支持綠色企業(yè)上市和再融資，鼓勵保險機構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展綠色保險產(chǎn)品和服務(wù)，在環(huán)境高風險領(lǐng)域依法推行環(huán)境污染強制責任保險。積極對接國家綠色發(fā)展基金，通過省土壤防治基金等政府性基金吸納社會資本參與生態(tài)治理。

　　（六）探索多樣化補償方式。支持生態(tài)功能重要地區(qū)開展生態(tài)保護教育培訓，支持生態(tài)功能重要地區(qū)環(huán)保設(shè)施向公眾開放。鼓勵市州、縣市區(qū)將環(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)等工程與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續(xù)性惠益分享機制。積極組織申報生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點項目。建立健全自然保護地控制區(qū)經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理制度。

　　六、完善相關(guān)領(lǐng)域配套措施，增強改革協(xié)同

　　（一）加快推進法治建設(shè)。全面貫徹落實環(huán)境保護法、長江保護法以及水、森林、草原、濕地、漁業(yè)等方面法律法規(guī)，推動生態(tài)保護補償依法依規(guī)開展，加強執(zhí)法檢查和法治宣傳，營造依法履行生態(tài)保護義務(wù)的法治氛圍。根據(jù)國家立法進程，結(jié)合我省實際，推動出臺生態(tài)保護補償相關(guān)地方性法規(guī)或制定規(guī)章規(guī)范性文件，為生態(tài)保護補償提供制度保障。鼓勵各市州探索生態(tài)保護補償立法有效形式，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　（二）完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。根據(jù)國家部署，加快構(gòu)建全省統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系。開展我省土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地等自然資源狀況調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)各類自然資源變化情況。推動自然資源監(jiān)測能力建設(shè)，建立規(guī)范統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，支撐自然資源調(diào)查監(jiān)測管理。建立常態(tài)化的自然資源綜合分析評價制度。積極推進自然資源分等定級和全民所有自然資源資產(chǎn)清查，開展土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地等全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點。健全完善全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及評價指標，提升監(jiān)測基礎(chǔ)能力和服務(wù)水平。完善全省碳排放計量體系，提升碳排放計量監(jiān)測能力和水平。有序推進生態(tài)監(jiān)測，增設(shè)生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測站點，探索建立全省生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測核算體系，實施生態(tài)保護修復(fù)碳匯成效監(jiān)測評估。健全生態(tài)保護補償信息發(fā)布制度。

　　（三）發(fā)揮財稅政策調(diào)節(jié)功能。充分發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護稅等生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)稅費調(diào)節(jié)功能。嚴格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策以及土地、礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)收益管理相關(guān)規(guī)定，發(fā)揮財稅政策的調(diào)控引導作用。落實國家關(guān)于政府綠色采購的政策制度，促進綠色生產(chǎn)和綠色消費。

　　（四）完善相關(guān)配套政策措施。建立占用補償、損害賠償與保護補償協(xié)同推進的生態(tài)環(huán)境保護機制。積極推動土地、礦產(chǎn)等資源的占用補償，強化耕地開墾費征收及占補平衡指標交易，建立占用耕地、林地、濕地、草原、河道、農(nóng)用地等各類自然生態(tài)空間的占用補償制度。探索制定依法建設(shè)占用自然保護地的生態(tài)補償制度。貫徹執(zhí)行國家統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品評價標準、綠色產(chǎn)品認證及標識體系，宣傳推廣綠色產(chǎn)品認證及標識，健全地理標志保護制度。完善綠色電力生產(chǎn)、消費證書制度。落實國家關(guān)于新增可再生能源不納入能源消費總量控制的政策，提升可再生能源電力生產(chǎn)和消費積極性。大力實施生物多樣性保護重大工程，加強生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域監(jiān)管。制定野生動物致害補償辦法，鼓勵社會資本參與野生動物致害商業(yè)保險理賠，依法依規(guī)開展野生動物致害補償。積極推進生態(tài)保護、環(huán)境治理和氣候變化等領(lǐng)域的國際交流與合作，儲備和實施國外貸款項目。

　　七、壓實工作責任，推動改革落地見效

　　（一）落實主體責任。各級政府要充分重視生態(tài)保護補償制度改革工作，強化主體責任意識，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，層層傳導壓力，推動改革任務(wù)落細落實。各部門要加強溝通協(xié)調(diào)，建立健全工作機制，促進政策協(xié)同，避免重復(fù)補償。生態(tài)保護地區(qū)要依法依規(guī)、穩(wěn)步推進生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用，加大生態(tài)環(huán)境保護力度。生態(tài)受益地區(qū)要強化補償意識，認真履行補償責任，合力推進改革任務(wù)落地見效。

　　（二）健全考評機制。在健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評價體系的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金掛鉤機制，充分運用生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評價結(jié)果，對水、空氣等環(huán)境質(zhì)量變好或變差的市州、縣市區(qū)分別予以獎懲。按規(guī)定開展有關(guān)創(chuàng)建評比，將生態(tài)保護補償責任落實情況、生態(tài)保護工作成效作為重要內(nèi)容。強化生態(tài)保護補償資金預(yù)算績效管理，促進績效與責任深度融合。將生態(tài)環(huán)境和基本公共服務(wù)改善情況等納入政績考核體系，積極探索建立綠色績效考核評價機制。

　　（三）強化監(jiān)督問責。省有關(guān)職能部門要加強業(yè)務(wù)指導，動態(tài)跟蹤工作進展，開展生態(tài)保護補償實施效果評估。將生態(tài)保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區(qū)和部門，納入省級生態(tài)環(huán)境保護督察范圍。加強自然資源資產(chǎn)離任審計。對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，依規(guī)依紀依法嚴格問責、終身追責。

　　本意見自發(fā)布之日起施行。

　　附件：“十四五”期間生態(tài)保護補償改革重點任務(wù)清單

　　湖南省人民政府辦公廳

　　2023年7月3日

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